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Europäische Verfassung



Zur Reform der Europäischen Union beauftragten die Regierungschefs im Dezember 2001 einen Konvent aus Parlamentariern und Regierungsvertretern mit der Ausarbeitung eines neuen Europavertrages. Dieser Vertrag mit dem Namen "Verfassung" wurde im Sommer 2003 fertiggestellt.

Der Entwurf der EU-Verfassung steht als PDF-Datei im Web bereit (ca. 1000 kB, Version 25. Juni 2004).

Ein Streit zwischen den Regierungen um die Machtverteilung im Ministerrat hatte dazu geführt, dass die Verfassung entgegen der Planung nicht im Herbst 2003 sondern erst am 19. Juni 2004 verabschiedet wurde. Nun müssen noch alle 25 Mitgliedsstaaten - teils durch eine Volksabstimmung - die Verfassung ratifizieren.

Table of contents
1 Der EU-Verfassungskonvent
2 Die Regierungskonferenz
3 Ratifizierungsfortschritt
4 Weblinks

Der EU-Verfassungskonvent

Der Konvent in Brüssel: Zusammensetzung und Persönlichkeiten

Zur Erarbeitung der Verfassung wurde der Konvent über die Zukunft Europas einberufen.

Der Verfassungsentwurf des Konvents

Der Vertrag über die Verfassung, der rechtsverbindlich in 21 Sprachen (IV-10) vorliegt, legt neben der offiziellen Flagge der Union (zwölf goldene Sterne auf blauem Hintergrund) und der Unionshymne („Ode an die Freude“ von Beethoven) auch das Motto der EU fest: In Vielfalt geeint. (IV-1)

Gliederung der Verfassung

Der Verfassungsentwurf gliedert sich in eine Präambel und vier Teile.

Präambel Die Präambel nimmt, „in der Gewissheit, dass die Völker Europas […] entschlossen sind, […] immer enger vereint ihr Schicksal gemeinsam zu gestalten“, zwar Bezug auf die „kulturellen, religiösen und humanistischen Überlieferungen Europas“, enthält aber keinen expliziten Gottesbezug, im Gegensatz zum deutschen Grundgesetz.

Teil I (1 – 59) Der erste Teil, der seltsamerweise keinen Titel trägt, ist der Kern der Verfassung. Er beinhaltet die Definition und die Ziele der Union, ihre Zuständigkeit, die politischen Organe und die Grundsätze ihrer Finanzierung.

Teil II: Die Charta der Grundrechte der Union (II-1 – II-54) Im zweiten Teil werden die Grundrechte der Unionsbürger definiert.

Teil III: Die Politikbereiche und die Arbeitsweise der Union (III-1 – III-342) Der dritte Teil des Verfassungsvertrages ist der mit Abstand umfangreichste. Die hier festgelegten Regeln und Bestimmungen sind kein Ergebnis des Konvents, sondern aus dem EG-Vertrag von Amsterdam (1997) übernommen . Der Konvent hat die bestehenden Paragraphen neu strukturiert, um den Text verständlicher zu machen. Dieser Teil regelt vor allem die Abläufe und Details der in Teil I festgelegten Grundsätze.

Teil IV: Allgemeine und Schlussbestimmungen (IV-1 – IV-10) Die der Verfassung als „Protokolle“ angehängten Schlussbestimmungen enthalten wichtige Regelungen zur Sicherung der Subsidiarität wie Klage- und Einspruchsrechte der nationalen Parlamente oder Machtfragen wie die Stimmenverteilung in Rat und Parlament. Zwar sind sie explizit Teil der Verfassung, trotzdem ist „nicht klar, warum diese wichtigen Bestimmungen nur in Protokollen enthalten sind.“

Grundrechte

Die Grundrechtecharta bildet Teil II des Verfassungsentwurfs.

Der Europäische Rat (ER), sein Präsident und der Außenminister

Die Verfassung legt explizit fest, dass der Europäische Rat die „Impulse“, „politischen Zielvorstellungen und Prioritäten“ festlegt, allerdings „nicht gesetzgeberisch tätig wird“ (20, 1). Dies war, ebenso wie der Grundsatz der Einstimmigkeit (20, 4), schon bisher der Fall. Der ER greift also nicht in die Gesetzgebung ein, seine Aufgabe ist die Veränderungen an der Konstruktion der EU selber und Grundlegende Entscheidungen wie neue Mitgliedschaften oder die Übertragung von neuen Aufgaben hin zur EU. Außerdem schlägt er den Kommissionspräsidenten vor.

Neu sind die Ämter des Präsidenten des ER (Präsident) (21) sowie des Außenministers (27), die beide mit qualifizierter Mehrheit für zweieinhalb Jahre gewählt werden.

Der Präsident löst den bisher im halbjährlichen Rhythmus rotierenden Ratsvorsitz ab, der jeweils von einem Regierungschef wahrgenommen wurde. Nachteile an diesem bisherigen System der „Semesterpräsident[en]“ sind einerseits die mit dem Vorsitz wechselnden Schwerpunkte in der politischen Agenda und auch die unterschiedliche Mentalität der Vorsitzenden, andererseits die Doppelbelastung: Der Ratsvorsitzende ist ja gleichzeitig und vor allem Regierungschef seines Landes. So hat den dänischen Vorsitzenden Rasmussen die EU-Arbeit so in Anspruch genommen, dass er sein Amt als Ministerpräsident „faktisch nicht mehr“ ausüben konnte. Statt des Vorsitzenden soll in Zukunft der hauptamtliche Präsident mit einer Amtszeit von zweieinhalb Jahren eine leistungsfähige und kontinuierliche Abstimmung zwischen den Regierungschefs gewährleisten und deren Treffen im ER vorbereiten.

Besonders in der Außenpolitik gab es häufig mangelnde Abstimmung zwischen den Regierungschefs untereinander, weil diese häufig eigenmächtige Entscheidungen trafen, ohne ihre Partner wenigstens zu informieren. Und was die Situation noch unübersichtlicher macht, ist, dass alleine innerhalb der EU bisher drei Ämter mit Kompetenzen und Rederecht in der Außenpolitik parallel existieren: der Außenbeauftragte der Regierungschefs (Javier Solana), der Außenkommissar (Chris Patten) und der jeweilige Ratsvorsitzende. Der zukünftige Außenminister soll in Zusammenarbeit mit seinem Präsidenten die schwierige Koordination der europäischen Außenpolitik leiten. Außerdem ist er gleichzeitig Außenkommissar; damit sind die Ämter von Solana und Patten zusammengelegt, so dass „eine vom Institutionsgerangel befreite EU-Außenpolitik“ möglich ist.

Nicht zuletzt sollen Präsident und Außenminister der EU ein Gesicht geben. Bei einem internationalen Konflikt etwa soll so den Medien und den Bürgern gezeigt werden, dass die EU als Ganzes handelt. Wenn sie es denn tut.

Weder ER noch Präsident dürfen also in die Tagespolitik und in die Gesetzgebung eingreifen, dies ist allein Aufgabe von Kommission (Vorschlag) und Rat und Parlament (Zustimmung). So ist abzusehen, dass Konflikte zwischen dem Präsidenten (hinter dem ja immerhin alle Regierungschefs Europas stehen) und dem Kommissionspräsidenten „nicht zu vermeiden“ sein werden. Die Vermittlerrolle dürfte dann dem Außenminister zufallen, der zwischen den Stühlen sitzt: Einerseits ist er Beauftragter des ER (wie der Präsident), andererseits untersteht er als Kommissar dem Kommissionspräsidenten.

Ministerrat (Rat)

Hauptaufgabe des Rates ist die Gesetzgebung zusammen mit dem Parlament (22, 1). Im Gegensatz zum ER entscheidet der Rat in der Regel mit qualifizierter Mehrheit (22, 3), ein Vetorecht für jedes Land ist die Ausnahme. Im Zuge der Verfassung wird die Anzahl der Politikfelder, in denen diese Ausnahme greift, von 84 auf 47 reduziert , im Gegenzug die mit Mehrheitsentscheidungen von 137 auf 177 angehoben (warum die Angaben nicht übereinstimmen, ist nicht zu ermitteln). Weiterhin einstimmig entschieden werden unter anderem alle Fragen der Sicherheits- und Verteidigungspolitik und der Steuern.

Die gravierendste Änderung betrifft die Definition der qualifizierten Mehrheit(24). Nach dem Vertrag von Nizza muss eine Mehrheit von mindestens der Hälfte der Staaten getragen werden, die gleichzeitig 72 % der Ratsstimmen und 62 % der EU-Bevölkerung repräsentieren. Dem Verfassungsentwurf reicht eine Mehrheit der Staaten, wenn gleichzeitig 60 % der EU-Bevölkerung darin lebt. Musste also bisher drei Hürden überstiegen werden, so sind es nach der Verfassung nur noch zwei: Anzahl der Staaten und die Bevölkerung. Aus der dreifachen Mehrheit wird eine doppelte – was zwei Folgen hat: Zum einen werden Entscheidungen generell erleichtert, indem die Sperrminorität heraufgesetzt wird, zum anderen verschiebt sich die Macht weg von den Mittelstaaten, die durch den Vertrag von Nizza ein überproportional großes Gewicht hatten, hin zu den Großen und Kleinen. Denn die Stimmenzahl entfällt als Kriterium völlig. Zwar bleibt die Stimmenzahl jedes Landes unverändert, doch werden die Stimmen ihrer Funktion beraubt. Die Folge ist, dass die mittelgroßen Länder Spanien und Polen, viel schwieriger eine Blockade organisieren können, während alle anderen ihre Trumpfkarte behalten – die Kleinen ihre Stimme als Land, die Großen ihr Gewicht durch ihre Bevölkerung. Während heute nur 28% der Stimmen für eine Blockade nötig sind (Spanien und Polen besitzen addiert fast 17%), sind es in Zukunft entweder 13 Länder oder Länder mit einer addierten Bevölkerung von 225 Mio. (In Spanien und Polen leben zusammen nur 78 Mio.) Das Reformmodell begünstigt also „nicht nur die Großen, sondern auch die Kleinen“ – und schwächt dafür die Mittelmächte Spanien und Polen. Außerdem spiegelt die zweifache Mehrheit den „Doppelcharakter“ (Fischer) der EU auf verständliche Weise wieder: Eine Union aus Völkern und aus Staaten.

Die Neudefinition der Mehrheit im Rat wurde während der Regierungskonferenz zu einem der beiden zentralen Streitpunkte.

Kommission und ihr Präsident

Die Kommission „übt […] Koordinierungs- Exekutiv- und Verwaltungsfunktionen aus“. (25, 1, 4), wie das bisher schon der Fall war. Außer in Ausnahmefällen „kann ein Gesetzgebungsakt der Union nur auf Vorschlag der Kommission erlassen werden.“ (25, 2, 1) Diese Ausnahmen vom alleinigen Initiativrecht werden mit der Verfassung beschnitten, die Kommission so gestärkt.

Die Legislaturperiode der Kommission beträgt fünf Jahre. Nach der Europawahl schlägt der ER einen Kommissionspräsidenten vor. Nach der Bestätigung durch das Parlament (26, 1) ernennt dieser seine Kommissare nach Vorschlägen aus den Mitgliedsstaaten. (26, 2). Danach muss die gesamte Kommission erneut vom Parlament bestätigt werden. Der Kommissionspräsident kann jeden einzelnen Kommissar absetzen (26, 3), das Parlament durch einen Misstrauensantrag jedoch nur die komplette Kommission (25, 5; III-243).

Die Kommission wird verkleinert. Nach einem Rotationsprinzip stellen jeweils 15 der 27 Länder einen Kommissar mit Stimmrecht (25, 3), die restlichen Staaten stimmlose Kommissare. Diese Reform tritt erst 2009 in Kraft, nach der Amtszeit der nächsten Kommission. (25) Zu diesem Zeitpunkt sind Rumänien und Bulgarien höchstwahrscheinlich EU-Mitglieder. Schon in Nizza einigten sich die Regierungschefs darauf, dass nicht mehr jedes Land immer einen Kommissar stellen darf, sobald die EU mehr als 25 Mitglieder hat. Wie genau das Rotationsprinzip funktionieren soll, überläst der Konvent, genau wie die Konferenz in Nizza, dem ER. Im Verfassungsentwurf sind immerhin die Grundsätze der Rotation festgeschrieben: Die Mitgliedsstaaten werden bei der Wahl der Kommissare „vollkommen gleich behandelt“ (25, 3, a), doch „ist jedes der aufeinander folgenden Kollegien so zusammengesetzt, dass das demografische und geografische Spektrum der Gesamtheit der Mitgliedstaaten der Union auf zufrieden stellende Weise zum Ausdruck kommt.” (25, 3, b) Dieser Satz kann so ausgelegt werden, dass immer ein Gleichgewicht von großen und kleinen, nördlichen und südlichen, reichen und armen Herkunftsländern gegeben sein muss. Ein geneigter Interpret liest aber aus diesem Satz, dass beispielsweise Deutschland aufgrund seiner demografischen und geografischen Größe öfter einen Anspruch auf einen Kommissar hat als Österreich. Aus diesem Interpretationsspielraum und dem Mangel an Exaktheit rührt der Widerstand der kleineren Staaten gegen das gesamte Prinzip einer verkleinerten Kommission. Dieser Punkt wurde auf der Regierungskonferenz zum zweiten großen Konflikt.

EU-Parlament

„Das Europäische Parlament wird gemeinsam mit dem Ministerrat als Gesetzgeber tätig und übt gemeinsam mit ihm die Haushaltsbefugnisse aus“ (19, 1, 1). Dies bedeutet eine Schwächung des Gewaltenteilungprinzips, denn der Ministerrat besteht aus Delegationen der nationalen Exekutiven. Die Kompetenzen des EU-Parlamentes werden durch den Verfassungsentwurf auf breiter Basis ausgeweitet. So gilt der oben genannte Grundsatz der Mitbestimmung in 92 statt bisher 35 Politikfelder, in den restlichen hat weiterhin der Rat die alleinige Macht. Auch der Agrarsektor (46 % des Etats) unterliegt nun der Budgethoheit des EU-Parlaments.

Die genauen Bestimmungen zur Zusammensetzung des EU-Parlaments überlässt die Verfassung wie beim Rotationsprinzip der Kommission wieder dem ER (19, 2, 4); sie spricht etwas nebulös von einer „degressiv proportional[en]“ (19, 2, 3) Vertretung der Bürger, allerdings darf es insgesamt nicht mehr als die heutigen 736 Abgeordneten geben (19, 2, 2). Diese schwammige Formulierung macht Streit im ER vorhersehbar. Bis zur Europawahl 2009 gilt allerdings noch die heutige Zusammensetzung (Protokoll über die Vertretung …), zur Not auch mit noch mehr als 736 Deputierten (Dem Protokoll über die ...) Die Abstimmungsmodi werden beibehalten; meist wird mit einfacher Mehrheit (z.B. Bestätigung des Kommissionspräsidenten) oder Zweidrittelmehrheit (z.B. Misstrauensantrag) entschieden.

Sicherung der Souveränität: Kompetenzabgrenzung und Subsidiarität

Ein genauer Kompetenzkatalog regelt die Zuständigkeiten der Union. So sind Handelspolitik und Zollunion ausschließlich Unionsangelegenheit (12), hier darf nur die EU Gesetze erlassen; für Binnenmarkt, Landwirtschaft, Energie, Verkehr, Umwelt und Verbraucherschutz gilt die geteilte Zuständigkeit (12), dass heißt, dass die Mitgliedsstaaten dann Gesetze erlassen können, „soweit die Union ihre Zuständigkeit nicht ausübt“(11, 2, 2). De facto kann die EU also in all den genannten Bereichen entscheiden. Alle anderen, „der Union nicht in der Verfassung zugewiesenen Zuständigkeiten verbleiben bei den Mitgliedsstaaten.“ (9, 2, 2)

„Für die Ausübung der Zuständigkeiten der Union gelten die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit.” (9, 1, 2) Subsidiarität heißt für die Verfassungseltern, dass die Union nur tätig wird, sofern „die Ziele […] von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend erreicht werden können, sondern […] auf Unionsebene besser erreicht werden können.” (9, 3) Die Union darf also eine Aufgabe nur dann von Deutschland übernehmen, wenn weder Gemeinden noch Bundesländer noch der Bund in der Lage sind, diese ausreichend auszuführen, die EU aber schon. Was „ausreichend“ im Einzelfall bedeutet, entscheidet der EuGH.

Konkret festgelegt sind die Änderungen im „Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit“. Zur Sicherung der Subsidiarität werden vor allem die Rechte der nationalen Parlamente gestärkt.

Sobald die Europäische Kommission in Zukunft ein Gesetz auf den Weg bringt, muss der Gesetzesentwurf sofort an alle Nationalparlamente weitergeleitet werden. Die Entscheidungen von Rat und Parlament werden ebenfalls unverzüglich weitergegeben. (Protokoll über die Anwendung …, 3) Innerhalb von sechs Wochen können die nationalen Parlamente begründen, warum dieses Gesetz gegen den Subsidiaritätsgedanken verstößt (Protokoll über die Anwendung …, 5); bei Kritik von einem Drittel der Parlamente muss die Kommission den Vorschlag überprüfen. (Protokoll über die Anwendung …, 6). Gebunden ist die Kommission allerdings an die Kritik nicht, sie muss ihre Entscheidung nur begründen.

Der einzige juristisch sichere Weg, ein Gesetz zu stoppen, ist eine Klage vor dem EuGH. Die Mitgliedsländer und der Ausschuss der Regionen können hier Klage erheben, die Nationalparlamente müssen ihre eigene Regierung dazu bewegen, in ihrem Namen zu klagen. (Protokoll über die Anwendung …, 7)

Als letztes Mittel zur Sicherung ihrer Souveränität bleibt den Staaten ein Austritt aus der Union. Zwar gründet sich die EU auch bisher auf völkerrechtliche Verträge, die prinzipiell kündbar sind. Doch die neu geschaffene Möglichkeit eines geordneten Austrittes (59) dürfte als Drohmittel eine maßlose Zentralisierung verhindern.

Parallel dazu legt die Verfassung auch ein Verfahren zum erzwungenen Austritt fest (58). Sollte sich ein Mitgliedsland dahin entwickeln, dass die Union ihre Ziele als unvereinbar mit der Politik dieses Staates betrachtet, so ist bei einem Ausschluss von der Union zumindest nicht mehr die gesamte EU gefährdet.

Verstärkte Zusammenarbeit

Eine „verstärkte Zusammenarbeit“ (43) zwischen einer Gruppe von EU-Mitgliedern ist grundsätzlich möglich, wenn das Vorhaben in der gesamten EU nicht zu realisieren ist. Bei einer Beteiligung von mindestens einem Drittel der Mitgliedsstaaten dürfen die EU-Institutionen genutzt werden (43; III-322 – III-329). Anders als im Vertrag von Nizza gilt dies auch für die Verteidigungspolitik, wobei die Verfassung hier von einer „strukturierte[n] Zusammenarbeit“ (40, 6 – 7; III-213, III-214) spricht.

Das Demokratiedilemma

Die EU leidet wie jeder föderal organisierte Bund von Staaten an einem grundsätzlichen demokratischen Problem: Einerseits will die Union ein Bündnis von gleichberechtigten Staaten sein, gleichzeitig jedoch den „Grundsatz der Gleichheit ihrer Bürgerinnen und Bürger“ (44) achten. So haben die 3,7 Millionen Iren im ER, wo der Grundsatz „ein Land – eine Stimme“ gilt, das gleiche Gewicht wie die 82 Millionen Deutschen, der einzelne Bürger hat also nicht die gleiche politische Macht. Im Parlament dagegen hat Deutschland mehr Gewicht als die 10 kleinsten Staaten zusammen genommen, von gleichberechtigten Staaten kann hier also nicht die Rede sein. Dieses Paradox wird durch einen Kompromiss gelöst, bei dem zwar die größeren Staaten auch ein größeres Gewicht bekommen, allerdings kein so großes, wie es ihnen nach ihrer Bevölkerung zustehen würde.

In der Kommission soll nun nach Art. I-25 bis I-27, Art. III-250ff. des Verfassungsentwurfs die Größe des entscheidungsbefugten Kollegiums auf 15 stimmberechtigte Personen beschränkt werden (der Kommissionspräsident, der Außenminister und 13 weitere Mitglieder). Daneben sollen aus den nicht im stimmberechtigten Kollegium berücksichtigten Mitgliedstaaten je ein Kommissar ohne Stimmrecht vom Kommissionspräsidenten ernannt werden. Der ER bestimmt ein Rotationssystem, nach welchem jeder Mitgliedstaat bei der Auswahl der stimmberechtigten Kommissare gleichberechtigt berücksichtigt wird. Da die Kommission keine Vertretung der Mitgliedstaaten, sondern vielmehr eine vollkommen unabhängige, supranationale Institution der Union ist, kann hier auch nicht von einer Benachteiligung von großen Mitgliedstaaten gesprochen werden, wenn hier die Maxime "pro Land ein Kommissar" gilt.

Im Rat gibt es keine Stimmenzahl mehr. Die neue Abstimmungsregel spiegelt sehr deutlich wieder, dass die EU sowohl ein Bündnis von Staaten als auch eine Union der Bürger ist: Eine Entscheidung muss von der Mehrheit der Staaten getragen werden, und zusätzlich müssen in diesen Staaten 60 % der EU-Bevölkerung leben.

Im Parlament ist noch am ehesten die Gleichheit der Bürger gewährleistet: Aber auch hier wählen je 67000 Luxemburger einen Abgeordneten, während auf jeden deutschen Deputierten 830 000 Stimmen kommen; man kann also durchaus sagen, dass ein Luxemburger im Parlament zwölf Mal so viel zählt wie ein Deutscher. Die Verfassung legt hier keine Neuregelung fest, spricht nur vage vom Prinzip „degressiver Proportionalität“ mit mindestens vier Abgeordneten pro Land. Die zukünftige Regelung, die der ER für die Wahl 2009 bestimmen muss, wird sich wohl eng am heutigen Prinzip orientieren.

Völlig neu ist das europaweite Bürgerbegehren. (46, 1) Wenn „eine Million Bürgerinnen und Bürger aus einer erheblichen Anzahl von Mitgliedsstaaten“ in einer EU-Angelegenheit eine Entscheidung fordern, muss die Kommission einen Gesetzesvorschlag dazu machen. Eine aufkeimende europäische Öffentlichkeit wäre wohl schnell in der Lage, die nötigen 0,3% der Bevölkerung zu mobilisieren; dieser Absatz birgt wohl mehr Sprengkraft, als ihm allgemein zugetraut wird.

Die Regierungskonferenz

Vor der Annahme durch den ER durchläuft jeder Europavertrag, also auch die Verfassung, eine so genannte Regierungskonferenz. Anders als der Name suggeriert, ist das keine einzelne Konferenz, sondern eine monatelange Abfolge von Gesprächen, Treffen und Verhandlungen zwischen Beamten, Ministern und Regierungschefs.

Diese Kontroversen innerhalb der Regierungskonferenz - Mehrheit im Rat, Stabilitätspakt (Finanzpolitik, Förderungen und Nettozahler), gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie die Verkleinerung der Kommission - beschreibt der Artikel zur Regierungskonferenz.

Ratifizierungsfortschritt

Nach Verabschiedung durch den Europäischen Rat muss die Verfassung von jedem Staat ratifiziert werden, sei es durch Parlamentsbeschluss oder durch eine Volksabstimmung.

Per Parlamentsbeschluss

Per Volksabstimmung

Weblinks

 





     
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